7月17日，深圳证券交易所向各会员单位发出通知，指出2017年北京市东城区土地储备专项债券（一期）已发行结束，并将于今年7月19日起在该所上市交易。

据悉，该期债券为5年期固定利率附息式国债（地方政府债），票面利率为3.55％，将于2022年7月17日到期还本并支付最后一期利息。与此一同发布的还有北京市朝阳区（一期、二期）、石景山区（一期）、大兴区（一期）土地储备专项债券上市交易的通知。这标志着自今年6月1日财政部、国土资源部联合发布《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》以后的“第一弹”，同时也是按政府性基金收入项目分类发行的第一个专项债券，在北京正式落地。在规范地方政府举债融资方面，北京市又迈出了实质性一步。

防范政府债务风险有效手段

说起土地储备专项债券就不能不提到土地储备制度。

始于上世纪90年代中期的土地储备制度，从一开始就把加强土地调控、提高建设用地保障能力作为制度设计的目标之一。2007年，国土资源部在总结各地经验的基础上颁布《土地储备管理办法》，明确指出完善土地储备制度的目的是加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。

土地储备制度在组织土地供应方面的作用，可以从我国城市建设用地供应的沿革中清楚地看出。

自1988年启动城市土地利用制度改革以来，市场机制的引入大大提高了城市土地资源的配置效率。但土地出让初期，政府出让的往往是未经一级开发的“生地”，有些甚至是征收拆迁补偿安置都没有完成的“毛地”。北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波认为，这样做虽然减轻了政府负担，大大加快了旧城改造和城镇化步伐，但也产生了一些矛盾，突出表现在土地多头供应不利于土地市场的宏观调控、未能很好地解决“土地囤积和闲置”的问题、从供地到形成有效商品房供应周期过长、由开发企业负责征收拆迁补偿安置容易导致征收拆迁纠纷、国有土地收益流失等方面。土地储备制度因此而引入，但后续问题也随之而来。

据了解，2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主，或由土地储备中心直接向银行借贷，或由受地方政府委托土地一级开发的企业向银行借贷或通过其他途径筹措资金。由于银行贷款用途管理非刚性，土地储备贷款资金的“专款专用”往往不能完全落实，导致一些土地储备项目由于资金问题而不能按期完成。

此外，按要求土地储备贷款最长不能超过2年，地方政府在组织土地供应时因此往往会受制于贷款的期限和还款的压力。同时，委托企业进行一级开发或与企业合作进行一级开发的项目，土地供应更是或多或少地会受到相关企业利益的牵制。

种种原因，使金融系统受土地市场风险波及，也使得用抵押借款储备土地的地方政府举债难以得到有效控制。因此，作为加强对地方政府举债融资行为的监督、遏制政府债务过快增长势头、防范政府债务风险有效手段，土地储备专项债券发行的重要意义也就不言而喻。

“土地债券”北京早有探路

土地资产债券化的概念，北京早些年已有所提及。北京市国土资源局公布的《2011年土地储备开发计划》中，在拓宽土地储备融资渠道方面首次提出“积极探索土地债券等融资模式”，并在资金安排一项中写明“引导并鼓励社会投资参与土地储备开发”。

“土地债券”甫一提出，立即得到业内的追捧。相关人士认为，北京准备进行土地储备债券融资，是实行土地资产证券化的一种方式，这可以使土地开发超越银行贷款单一来源，让地方政府融资渠道多元化，具有积极意义。但当年这只是一个概念，距离真实的土地资产证券化尚远。

有资料显示，北京市曾努力探索在地方政府土地储备中引入保险资金。具体来说，就是以北京市的土地储备为抵押，按基础设施债权投资的方式进行运作，由保险资产管理公司通过发行债权投资计划，将保险资金输送给北京土地储备整理中心，其资金主要用于一级土地市场拆迁、管线建设和道路建设等。在还款来源上，与土地储备贷款相似，土地出让金是其主要还款来源。

到了2014年，土地一级开发融资工作进入了政策调整时期，国务院当年出台了《关于加强地方性债务管理的意见》，明确将政府债务纳入了预算管理，并要求不得通过企事业单位举债。因此，2015年，北京市区（县）政府首次以地方政府债券置换了土地储备银行贷款。

据了解，当年北京市国土资源局通州分局通过区财政局向市财政局申请专项债券，用于安排土地储备资金。在首批以定向承销方式发行的12.8712亿元专项置换债券中，3年期利率为3.26%，5年期利率为3.64%。此举使通州土地一级开发融资模式发生了变化，降低了项目资金成本，控制了债务风险并优化了资金结构。

北京市的种种实践表明，无论是私募债券，还是通过发行地方政府债券获得土地储备融资，都对于依法依规解决土地储备资金问题，保证土地储备制度健康发展，有着明显的探路意义。

土地市场健康发展的保障

作为地方政府专项债的“试水石”，土地储备专项债券对于优化土地供应结构、促进房地产健康稳定发展、促进土地制度改革将发挥着重要作用。

据了解，本批北京市土储专项债发行总额为90亿元，品种为记账式固定利率附息债券，全部为新增专项债券，共包括5只债券，分别为朝阳区3年期土储专项债13.1亿元、朝阳区5年期土储专项债30.5亿元、东城区5年期土储专项债3.6亿元、石景山区5年期土储专项债36.3亿元和大兴区5年期土储专项债6.5亿元。

业内人士分析认为，首批北京市土地储备专项债券有着较为显著的特点：每期土储专项债只涉及一个行政区域，便于资金的运用及管理；单期土储专项债可以对应多个地块项目，减少发行环节的摩擦成本；发行期限符合《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的规定，均不超过5年；同一地块土储专项债资金可以分为多种期限，如北京朝阳区东坝边缘集团南区、孙河乡土地储备项目分别发行了3年期、5年期土地储备专项债券，有助于根据项目进程安排资金调度，合理节约融资成本；从发行利率来看，土地储备专项债券与其他的专项债券、一般地方债并没有显著的差异，上浮水平基本一致等。

土地专项债券的发行对北京市土地市场调控有着举足轻重的作用。专家指出，土地供给侧结构性改革中，更要把优化土地供应结构作为促进房地产市场平稳健康发展的重要手段。土地储备专项债券的发行则加强了政府取得土地供应的自主权，为其根据社会、经济发展的需要，根据当地房地产市场的具体情况决定供地的数量、价格（主要通过限价实现）和节奏提供了可能。

同时，土地储备专项债券也有助于中央和省级国土资源主管部门了解各地土地储备的基本情况，从某种程度上加强了对土地储备项目的垂直监控。更重要的是，额度控制实际上是对各地土地储备的规模和速度的一种限制，从而为土地宏观调控提供了一个行之有效的手段。

总之，作为土地要素市场改革的一个新增支柱，土地储备专项债券的破冰之旅已扬帆起航。