主讲人：政策法规支部书记 李江武

土地是人类生存和生产的源泉。中国共产党自1921年“一大”党纲中提出土地问题起，就将土地问题作为中国革命的重要组成部分。中国共产党领导的土地革命是中国革命取得胜利的重要法宝。分析不同历史时期的土地管理制度，有助于我们更加深刻理解我国的土地政策。

一、新中国成立前的土地管理法律法规

（一）第一、第二次国内革命战争时期（1921年—1937年）土地法律法规

1921年7月，中国共产党在党的第一个纲领中提出，“没收土地等生产资料，归社会公有”。

1927年11月，中国共产党在海陆丰县建立了中国第一个苏维埃政府。同时，建立了土地机构，县设土地革命委员会，区建立土地科，分田给农民耕种，给农民、士兵发土地使用证。海陆丰工农兵代表大会还通过了议案——《没收土地案》。这实际上是土地革命战争时期的第一部土地法，第一次提出由苏维埃政府发田地使用证给一切分得土地的农民，并明确了“有土地使用证，才能享受土地使用权”，强调焚毁封建社会一切契约债务关系。

在井冈山革命根据地建立后，党就领导根据地人民开展了打土豪分田地的土地革命斗争。在1928年底，湘赣边区政府根据井冈山地区一年来土地革命的实践经验，制定了我党历史上第一个土地法——《井冈山土地法》。该法是中国共产党在土地革命战争初期制定的第一部较为成熟的土地法。它的颁布和实施，改变了几千年来地主剥削农民的封建土地关系，从法律上保障了农民对土地的合法权益。它不仅指导了湘赣边界的土地革命斗争，而且为以后中国共产党领导进行伟大的土地革命斗争提供了宝贵的经验。

1929年4月，在总结赣南土地斗争经验的基础上，毛泽东主持制定了兴国县《土地法》，将《井冈山土地法》中规定的“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”。

经过几年的土地革命实践，各地基本上形成了一套比较切实可行的土地革命的路线、政策和方法，如依靠贫农，联合中农，限制富农，消灭地主阶级，变封建的土地所有制为农民的土地所有制等等。在此基础上，1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会，总结以往土地立法的经验教训，提出完整而全面的反封建土地所有制和满足农民土地要求的主张，讨论通过了《中华苏维埃共和国土地法》，以法律形式将土地革命的任务固定下来。该法成为土地革命时期影响最大，实施最广，适用时间最长的土地法。

（二）抗日战争时期（1937年—1945年8月）土地法律法规

党中央在延安战斗的十三个春秋中，为全国开创和奠定了“土地法定、地权证定”的重要基础。1937年8月25日，中共中央公布了《抗日救国十大纲领》，首次提出了“减租减息，交租交息”的土地政策。以“双减双交”为中心内容的土地政策，成为抗日战争时期党土地立法的指导方针。

1937年9月20日，发布实施《陕甘宁边区政府颁发土地所有权证条例》。1939年4月，相继颁布了《陕甘宁边区土地条例》、《陕甘宁边区地权条例》和《陕甘宁边区土地租佃条例》等。

（三）解放战争时期（1945年8月—1949年9月）土地法律法规

中共中央在1946年5月4日发出了《关于土地问题的指示》即“五四指示”，把“减租减息”土地政策变为没收地主土地分配给农民的政策，实现“耕者有其田”。“五四指示”标志着党和解放区人民政权的土地政策实现了由减租减息向“耕者有其田”的转变，这个重大改变，有力地推动了各解放区土地改革运动的开展。

1947年9月，中国共产党在西柏坡召开了全国土地会议，详细研究了中国土地制度和土地改革的经验，并制定了具有历史意义的《中国土地法大纲》。该大纲共16条。其中，第一条明确：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”；第十一条明确：“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证”。1947年10月10日，中共中央正式作出《关于公布中国土地法大纲的决议》，要求全国各地民主政府、各地农民大会、农民代表会及其委员会，加以讨论并采纳，并订出适合于当地情况的具体办法。

《中国土地法大纲》颁布后，很快成为各解放区实行土地改革的法律依据。各地解放区认真宣传贯彻中共中央决议精神和《中国土地法大纲》，开展了轰轰烈烈的土地改革运动。

二、新中国成立后的土地管理法律法规

（一）新中国成立后到改革开放前的土地法律法规

1．1950年～1952年，土地农民私有制

1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议讨论通过中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议提出的《中华人民共和国土地改革法》（草案），决定自1950年6月30日起公布实施。该法共6章40条。第一条规定，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路。第三十条规定，土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证。土地改革以前的土地契约，一律作废。

1950年11月10日，政务院通过并发布《城市郊区土地改革条例》。条例二十一条强调，城市郊区土地改革完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保证农民对该项土地的使用权。对私有农业土地者发给土地所有证，保证其土地所有权。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。

1950年起进行土地改革，废除封建土地私有制，实行“耕者有其田”，到1952年，全国范围内土改结束。

1950年11月25日，中央人民政府内务部发布《关于填发土地房产所有证的指示》。这是中华人民共和国成立后，第一部关于土地确权登记发证的规定。指示共计11项规定，并附有土地证式样。该指示首先表明：为切实保障土地改革后各阶层人民的土地房产所有权，均应一律颁发土地房产所有证，强调土地制度改革以前的土地契约一律作废。各省市和地方政府也相继出台《土地登记发证办法》、《房地产权登记暂行规则》等，大大推动了土地改革中土地确权登记发证工作，保证了全国土地改革的顺利完成。

《土地改革法》对土地改革的基本目的、方针和政策都作了明确的规定。基本目的是：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路“，规定土地改革的总路线、总政策是：“依靠贫农、 雇农，团结中农，中立富农，有步骤地有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。”《土地改革法》充分贯彻了满足贫雇农的要求和坚决团结中农的两条基本原则。从1950年冬开始，全国新解放区以《土地改革法》为指导，分期分批进行了土地改革，到1952年底基本完成。

2．1953年～1956年，在保留农民土地私有制基础上的农业互助组和初级合作社实行农业的社会主义改造，旨在使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济。掀起大办农业合作社热潮。

3．1958年～1978年，土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社

原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归公社所有。公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理，分配上实行平均主义。

（二）改革开放后（1978年始）土地法律法规

1978年末，安徽凤阳县小岗村勇敢实行土地包产到户，签订土地承包合同，奏响了土地使用改革的序曲。1986年6月25日，经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国土地管理法》正式颁布施行。这是一部加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护土地权益，促进社会经济可持续发展的重要土地法规。此法对土地所有权和使用权，对所有权归属、土地登记、登记发证、登记保护等方面都有明确规定。为此，国务院批准每年的6月25日为“全国土地日”。

自1986年以来，《土地管理法》分别于1988年进行第一次修正，并于1998年进行了修订，后又于2004年和2019年进行了第二次修正和第三次修正。《土地管理法》的修改，背后不仅是时代经济的变革，也是我国对土地政策的转变。于2020年1月1日正式施行的新《土地管理法》，从农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等方面作出了新的规定、意义重大。《土地管理法》是一部关系亿万农民切身利益、关系国家经济社会安全的重要法律。确立了以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度，为保护耕地、维护农民土地权益、保障工业化城镇化快速发展发挥了重要作用。

土地制度是国家的基础性制度，中国共产党在不同历史时期对于土地管理制度的探索和实践，充分显示了党对农民土地问题的深刻认识以及对中国国情的深刻把握，彰显出党和国家对公平、效率的追求，对权益保障、资源保护等方面的决策和部署。

（机关党委）