编者按

我国城镇化正在进入高质量发展的新时期。如何在继续发挥大城市辐射带动作用的同时，有效规避和化解“大城市病”，成为市级国土空间总体规划编制中面临的重大课题。自然资源部近期开展了“大城市病”规划治理调研，请北京、上海等城市梳理了“大城市病”病症及其病因，结合自身问题和特征，交流应对“大城市病”的规划对策和实施成效。现陆续发布，供各地学习、参考借鉴。

改革开放以来我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展成就举世瞩目。作为长三角城市群南翼中心城市、浙江省省会，杭州在过去特别是进入新世纪以来，城市能级不断提升，城市规模扩大，人口快速流入、城市快速发展同时，也不可避免地出现了“大城市病”，交通拥堵，设施配套不均衡等给市民工作和生活带来了许多不便，生活幸福感下降。

2015年中央召开城市工作会议指出“要着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。”杭州也在治理“大城市病”中作出了积极的探索和实践。

一、正视问题，切准大城市“病因”根源

杭州的“大城市病”，病因主要归纳为四个方面。

一是人口的快速增加导致公共服务等配套设施滞后、不均衡，城市宜居品质需进一步提升。杭州近10年人口增加323万，给公共服务带来很大冲击，处于超载状态，但受制于规划统筹、土地供给、财政投入不足、资源错配等原因，造成了公共服务配套不足、民生问题存在短板，主要表现在教育、医疗、养老等基础公共服务集中在老城区、布局不均衡、覆盖率不高，“就近养老、入学难”等问题明显；绿地与公园规模不足、空间均衡性低，公园绿地步行5分钟覆盖率距离国家生态园林城市要求仍有一定差距，等等。

二是土地财政收入占政府一般公共收入预算比仍较大。杭州这几年发展势头较好、城市能级不断提升、营商环境持续改善、人口大量涌入，同时受亚运会等大事件利好影响，各方对杭州未来发展充满希望，短期内购房人数较多较为集中。这些因素都导致了近年来土地市场、房地产交易市场较热，刚需购房难等问题突出，杭州土地出让价款与市级一般公共预算收入之比较大。

三是土地利用效率有待进一步提高。城市快速发展过程中用地粗放等问题仍有待解决，存量“批而未供、供而未用”土地数量较多，存量挖潜能力有待加强。每万元GDP地耗偏高，与上海等城市相比仍有差距。造成上述问题的原因主要是集约节约用地的理念还没有深入树立，还存在重增量轻存量的思维模式。

四是职住平衡问题仍待解决。一方面是居住、就业用地结构问题，特别是如钱塘区、拱墅区和滨江区就业用地多、居住用地少，导致结构性职住失衡；另一方面从通勤时间来看，由于交通组织体系的不够完善和地铁等公共交通引导不足，城区实体地域范围仍有17%的通勤人员通勤时间超过45分钟。对标新加坡“高峰期90%行程在45分钟以内”的标准仍有差距，

二、对症下药，推进城市内涵式发展

针对这些“大城市病症”，杭州积极探索应对之路，转变理念、作出行动，推进城市内涵式发展。

一是在规模上坚决遏制城市“摊大饼式”扩张，严控土地规模无序增长。虽然杭州近年来土地规模和人口规模都出现明显增长，但总体上土地扩张慢于人口增长，城镇用地相对集约。2010-2020年间，杭州城镇建设用地增长了27%，而城镇人口增长了56%，优于全国41%、30%的平均水平，全市人均城镇建设用地从131平方米减少到106平方米。

二是通过优化出让土地结构，努力摆脱土地财政依赖症。在确保宅地供应平衡的基础上，优化出让土地结构，合理确定年度住宅供应规模，严控地价，逐步扭转土地出让金过高现象。

三是对城市职住空间进行结构性优化。住房方面，对保障性住房加大供应力度，继续实行租赁住宅用地供应计划单列，优先将保障性住房用地选址在创业园、公交场站及TOD等配套较为完善的区域。对房地产市场引导其平稳健康发展，以人口流入和市场需求为导向，合理确定各区域住房用地年度供应规模，稳妥有序做好“两集中”出让，全面提升住宅品质。产业方面，加大制造业用地保障。坚决落实新一轮制造业“腾笼换鸟、凤凰涅槃”工作要求，严守全市工业用地规模底线，确保每年新供量，鼓励存量工业用地提质增效，推进以工业为主的混合产业用地供给，促进产业融合，推进制造业高质量发展。

三、聚焦民生，补齐公共服务设施短板

重点推动公共服务设施均衡化, 有力解决城市民生短板。坚持公共服务跟着人走，不断提升《杭州市公共服务设施配套标准》，公共服务设施配套标准高于全国主要城市的平均水平。

针对不同社区生活圈强化差异化设施配置。如外来人口流入地区重点增加符合年轻人需求的教育、文化、体育设施，在老年人口占比较高的老龄社区重点配置老年人常用设施和无障碍设施。面对持续增长的教育设施保障压力，杭州持续新建了大量中小学、幼儿园，仅2021年，就新建了中小学27所、幼儿园43所，新增学位6万多个。

针对公园绿地规模和覆盖不足问题。将大力推进城市公园、郊野公园、社区公园、体育公园、口袋公园建设，按照“300米见绿、500米见园”原则均衡布局社区公园，老城区结合有机更新“见缝插绿”。制定杭州市城市公园建设三年行动计划，初步明确公园三年建设目标不少于200个，2022年开工建设110个，在亚运会前将建成40个公园，大力增加体育公园数量和质量，整体提升公园绿地规模和服务覆盖的均好性。

四、完善交通， 优化路网和公交体系

交通拥堵、职住失衡是城市规模扩大后最突出的“病症”。对此，杭州一方面加快城市道路系统建设，完善道路网体系规划和建设，优化路网结构，重点提高道路网尤其是支路网密度，全力打通断头路。另一方面加大公共交通建设力度，加强以轨道交通为代表的大容量、快捷化公共交通建设，在轨道站点周边按照TOD理念进行紧凑开发，高效布局居住和就业功能。在重要的轨道交通枢纽站点和轨道快线沿线，大力建设公共活动中心，培育辐射都市区和疏解主城区的区域型就业中心，并进一步补足产业园区居住空间和配套设施，促进产城融合。

五、集约节约，持续探索新发展方式

面对新时期高质量发展的转型目标，杭州牢固树立节约集约理念，着力转变城市发展方式。城市地区有序推进城市更新，鼓励开展各类旧区综合整治，推进城中村、旧厂矿的盘活利用，逐步实现城市空间布局优化、产业转型升级、居住环境和条件改善。农村地区结合全域土地综合整治和村庄规划编制工作的推进，用活用好城乡建设用地增减挂钩、宅基地三权分置等创新政策，着力规整和盘活农村存量建设用地。产业空间坚持“亩产论英雄”改革，严格把控增量项目准入门槛，推行“标准地”“先租后让”等模式，提高新增用地准入门槛，同时强化转型倒逼机制，推进产业转型升级，提高土地“含金量”。

此外，杭州市积极探索“一地多用、三维确权”复合利用开发模式。以杭州西站为试点，在功能混合利用和三维空间确权登记方面创新思路，分层设立地上、地表、地下建设用地使用权，开展三维空间确权登记，分层式进行权利分派，有效破解地上和地表用地权属主体及范围不一致的问题。

六、展望未来，为治理大城市病做出“杭州样板”

目前，杭州正在编制国土空间总体规划，将继续坚持内涵式发展，加快构建多中心、网络化、组团式、生态型的空间结构，落实多规合一，强化边界约束，进一步防止“摊大饼”式蔓延扩张。杭州市将坚持“做优主城、做强副城、集聚县城、培育重镇”，精心打造重点城市单元，加快建设产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，形成更多兼具国际范与江南风的高品质空间，为解决治理“大城市病”提供更多的杭州经验，做出“杭州样板”。