探索土地节约集约利用“杭州路径”｜市规划和自然资源局：落实全面节约战略 推动城市“内涵式”发展

拼经济之年，杭州各地产业比拼热火朝天。从临空经济示范区到未来科技城，规划攻坚、拿地开工、企业征迁……每一寸空间要素在“进”“退”之间，都蓄势生长着下一个城市能级晋档升级的新支点。

“过去20年，杭州从‘西湖时代’过渡到‘钱塘江时代’，城市用地经历了一轮规模扩张，但这样的‘增量依赖’态势不会一直延续。”市规划和自然资源局相关负责人指出，进入高质量发展时代，杭州将实施全面节约战略，以国土空间规划为引领、以低效用地盘活为重点、以节地模式创新为支撑，推动城乡发展从资源要素增量依赖向存量挖潜转变，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，助力打造中国式现代化城市范例。

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“变量”前瞻

规划引领落实全市产业空间保障“底线”

今年7月13日，杭州临空经济示范区召开企业征迁动员大会。根据计划，杭州临空经济示范区要在今年年底前完成300余家企业的签约处置工作，未来将腾出约7500亩发展空间。

其中，杭州机场西部和西北部（涉及红山农场和南阳街道）21.2平方公里为先行启动区块，优先对纳入连片发展、重大产业项目落地以及基础设施项目建设范围内的各类企业进行腾挪。

“成片腾挪开发对杭州临空经济示范区能否迅速起势很关键，连片土地空间才能吸引大项目投资。”现场服务的市规划和自然资源局干部指出，与点状腾挪相比，成片腾挪开发通过资源要素的集聚整合，能加速碎片化土地的集约连片，降低开发成本，最终提高资源的亩均产出效益。

谋定后动。如此大力度的行动背后，离不开清晰的蓝图引领——根据已获市政府批复的《杭州临空经济示范区国土空间规划》，作为全市经济高质量发展的重要引擎和战略高地，临空经济示范区将对标“世界级开放门户”定位、树牢“港产城深度融合”理念，以航空枢纽为核心，匹配高端城市功能、聚焦未来产业业态，以港促产、以产兴城，建设世界一流航空都市区。

“全市规划编制攻坚年”重点战略板块规划项目、全市土地综合整治跨乡镇项目试点项目……事实上，临空的“大手笔”腾挪，正是杭州以强劲规划资源保障，助力打赢经济翻身仗的缩影。

今年年初，市委市政府第一时间召开全市国土空间规划编制攻坚年暨强化土地要素保障工作会议，“挂”出了全年规划资源要素保障“作战图”：2023年，杭州将力争完成重要国土空间规划项目编制195个、实施土地综合整治项目22个、盘活“三块地”12万亩、完成经营性用地做地收储22000亩、新增建设用地30000亩……明确将以超常规力度进一步发挥规划资源工作的先导性、基础性作用，助力打好全年经济翻身仗。

规划、整治、征迁、盘活……种种要素保障强力推动的背后，土地节约集约利用理念贯穿始终。

“产业是立市之本、强市之基。长期以来，杭州以最大力度、最实举措、最优服务确保好项目在杭州永不缺土地。但过往增量依赖的路子不能再走，而是要以更优的产业空间布局、更高的要素配置水平、更强的立体开发能力，让资源的价值得到最大释放，促进城市能级、产业活力、人民福祉不断提升。”市规划和自然资源局相关负责人指出，为此，杭州首先在全市国土空间总体规划中，摸清了工业用地的底数，依托全市空间智治平台建设了工业空间应用场景，对全市新增产业空间规模、布局进行统筹安排，夯实了全市产业空间的“底线”。

目前，全市已制定下发《杭州市工业空间规划（2024-2035年）指导意见》，根据全市五大产业生态圈和各地功能定位，采取差别化的空间投放策略，聚焦重点产业平台，以空间整合和集聚引领产业集群化发展，助力开发区（园区）高质量发展。力争到2035年，实现全市工业用地总规模360平方公里，盘活低效工业用地100平方公里，“飞地”入园30平方公里，工业用地集聚入园率达80%以上。

与此同时，杭州还更新编制了《杭州市地下空间开发利用专项规划》，划定全市31个地下空间重点建设区域。以城市地质评估为基础，划定不适宜建设区、有条件建设区、适宜建设区和已建区四类分区，对地下空间实施分区、分层引导，以轨道引领促进地下空间互联互通。

“我们要持续以规划引领，激发城市资源开发利用创新活力，让创新这个关键‘变量’转化为推动高质量发展的最大‘增量’。”市规划和自然资源局相关负责人表示。

“存量”提质

低效盘活促进城市宜居品质、产业布局高质量转型

今年9月，自然资源部发布《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，同步公布了一批低效用地再开发试点城市名单，杭州作为长三角城市群代表城市名列其中。

“实际上，杭州的低效用地再开发工作，已有将近10年的探索。”市规划和自然资源局相关负责人介绍，自2014年被列入全省城镇低效用地再开发试点以来，在部、省支持下，杭州持续深化要素市场化配置改革，积极推动土地开发存量换增量，地下换地上，资金、技术、数据换空间。

截至目前，全市累计完成低效用地再开发27万余亩，连续8年获省低效用地再开发考核优秀单位，单位GDP建设用地使用面积逐年下降，走出了一条具有杭州特色的资源集约高效利用、经济高质量发展的城市内涵式提升新路。

城中村改造方面，2016年，杭州启动全市城中村五年攻坚行动，对主城区268个城中村以“一区一规划、一村一方案”方式实施改造，在核心城区腾出了约10万亩城中村土地。

产业园区有机更新方面，近年来，根据全省新一轮制造业“腾笼换鸟、凤凰涅槃”攻坚行动要求，杭州陆续出台了《关于强化用地保障助推制造业高质量发展的实施意见》《关于推动经济高质量发展若干政策的通知》等政策，通过支持各地统筹采取自主提升、政府收回、国资改造、政企合作、企企合作等方式，推动低效工业用地提密扩容、消低增效，近两年已累计盘活低效工业用地2.8万亩以上。

“对腾出的城中村土地，杭州优先补齐公共服务、公共设施、公共空间等‘三公’短板，提升城市宜居水平和人民福祉。”市规划和自然资源局相关负责人说，其中规划用于教育、医疗、道路、市政、绿地广场等“三公”用地达6万亩，占60%；用于安置房、10%留用地等维护村集体经济组织及其成员权益的用地1.1万亩，占11%。

实施有机更新的园区，在城镇地区，支持零星低效工业用地按规划实施“退二进三”，综合采取收回重新招拍挂、协议出让等方式盘活利用；在开发区（园区）内，鼓励工业用地容积率宜高则高，增加容积率不再增收土地价款，同时鼓励园区工业用地转型为以工业为主的混合产业用地，促进产业融合……

在产城更新行动及各类政策叠加“加持”下，一条条打通的断头路、断头河，完善了城市综合交通尤其是慢行系统；一处处美化的公共空间，提升了城市景观、改善了宜居环境、塑造了风貌特色，更延续了城中村历史文脉、留住了市井乡愁……

余杭高桥云港园区、钱塘医药港、临平开发区金成国际科技城产业园、富阳银湖新城、临安青山湖科技城“硬科技园”……一个个工业园区迎来空间颜值提升、产业提档升级、功能内涵优化多维度升级，引入产业链上下游优质企业，亩均效益接连“翻番”，实现“寸土变寸金”。

2022年，杭州共有115宗工业项目通过容积率“宜高则高”等方式，累计增加工业建筑面积335万平方米，按新出让工业用地的平均容积率2.65进行折算，相当于“凭空”多出了1896亩工业空间。

今年，杭州继续以超常规力度高质量推进全市低效用地再开发工作，全年力争完成消化处置批而未供土地30000亩；开工供而未用土地60000亩；再开发低效用地30000亩，其中盘活低效工业用地10000亩……持续以土地存量盘活带动经济增量提质。

“增量”升维

多元创新打造节约集约用地“杭州方案”

2022年年底，杭州开展国家营商环境创新试点情况汇总，其中杭州聚焦城市轨道交通地上地下综合开发利用的重点难点，探索城市空间节约集约利用和价值提升的特色改革事项，备受关注。

“2018年，杭州成为全国轨道交通地上地下综合开发试点城市。”市规划和自然资源局相关负责人指出，通过系统构建“国土空间规划-TOD综合利用规划-土地收储计划-一体化城市设计-控制性详细规划”五级工作体系，杭州按照功能混合布局、空间复合利用的要求，形成了一体化、多功能、综合型的立体空间开发利用格局。

截至目前，全市累计实施轨道交通地上地下空间综合开发项目41个，涉及土地5773亩，累计新增地上建筑面积约1000万平方米，连通城市地下空间超4000万平方米。

其中，继杨柳郡TOD项目后，杭州西站枢纽地上地下综合开发项目，再创杭州“向地下要空间、向空中要效益”的经典案例，获自然资源部全国推广。

杭州西站 记者 张之冰 摄

西站枢纽项目设置地下4层，串联高铁和城市交通、地铁站厅和停车场等，配合两侧的城市商业通廊，拓展站区地下空间与站南、站北的高效互通综合开发；同时，对原本不可开发的站台雨棚盖板上方空间，通过结构优化、空间转换等技术创新进行二次利用，新增加可供商业开发的建筑面积5.6万平方米。

值得一提的是，西站枢纽项目不仅实现了全国首个新建高铁站雨棚上盖商业开发，还通过创新“三维确权”，发出了浙江省首本“地上空间建设用地三维不动产权证”，实现“交地即交证”。

此外，杭州还积极推进龙翔桥站等公交场站的复合利用，建设了包括临平净水厂等一大批“地埋式”、“花园式”净水厂、自来水厂、变电站等市政基础设施，以土地复合利用完善城市功能，变“邻避”为“邻利”。

据市规划和自然资源局数据统计，自2016年起，我市工业用地出让量自实现“连续7年逐年增长”。针对让“增量”资源的价值得到最大化释放，杭州一直在不懈努力。

除了开发技术上的创新升维，各类促进营商环境的政策“工具”也层出不穷：如工业园区范围内，鼓励以实施工业为主的“工业+商服”“工业+旅游”等混合产业用地出让，促进产业融合发展；聚焦降低企业获得经营生产场所成本，全市从2022年起连续下达标准厂房建设任务，推动产业项目从供地向“供地、供楼”并举转变……

当前，经历过亚运会的“洗礼”，杭州迎来了由区域中心城市向国家中心城市跃迁、践行国际名城之路的重要节点。与之同时，“我市存量土地盘活工作也已进入‘深水区’，留下的都是‘难啃的硬骨头’。”市规划和自然资源局相关负责人表示，站在“八八战略”实施20周年的新起点，杭州将持续深化践行全面节约战略，以国土空间规划为引领优布局，锚定破解“用地碎片化、低强度、低效益问题”提质增效，聚焦“土地码”“空间智治”“交地交证”等创新服务，加快推动规划资源要素供给质量变革、效率变革、动力变革，为杭州争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区城市范例提供最强保障。

（利用处、宣教中心，发表于杭州日报）