新举措 新高度 新空间——聚焦浙江低效用地再开发试点

把厂房和研发中心装进30层摩天大厦，浙江省“工业上楼”创造了新高度！

登上杭州青山湖科技城刚封顶的廊湾科创中心，从这幢150米高的“双子楼”，可以俯瞰改造中的工创园和硬科技产业园。杭州市规划和自然资源局临安分局党委委员、副局长骆伟阳指着远近错落、星罗棋布的楼宇说，改造前园区基本是1~3层钢结构厂房。未来这幢大楼和那些高层厂房一样，外立面采用全玻璃幕墙，看上去和写字楼没有区别，区别在于层高与荷载都要大得多，以适应入驻中小型制造业企业的需求。

2023年9月，自然资源部印发通知决定在15个省（市）的44个城市开展为期4年的低效用地再开发试点。其中，浙江的试点达7个，数量最多。

据浙江省自然资源厅统计，截至2025年1月底，杭州、宁波、温州、湖州、绍兴、金华、嘉善共完成低效用地再开发项目4161个，面积达11.60万亩，其中整治低效工业用地面积8.10万亩。在完成再开发的地块中，工业用地的平均容积率从0.9提高到1.9，投资强度从88.89万元/亩提高到261.35万元/亩，亩均产出从79.59万元提高到234.16万元，亩均税收从13.16万元提高到37.54万元。

新高度，新空间，新效益。浙江靠什么在一年多时间就取得如此骄人的成绩？记者实地探访，寻求答案。

向规划要空间

民营经济是浙江经济的“金名片”，创造的增加值、税收、出口、就业人数均超过全省总量的2/3。经过几十年高速发展，一些瓶颈也日益凸显。一方面，早期规划缺失、土地利用监管松懈，加上产业迭代速度快于产业用地升级、城市能级提升加速等因素，不少地方存在建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等现象。另一方面，受增量空间限制，越来越多的企业将产能向内地迁移。低效用地再开发试点，为浙江提供了盘活存量空间和产业升级发展“双向奔赴”的契机。

浙江省自然资源厅指导各试点市县在项目谋划上突出全域性、综合性、整体性，注重发挥规划和园区聚链的作用。各地围绕构建先进制造业集群，加强产业链招引，对产业链关键环节、核心项目，统一规划布局，整体实施、按宗供应，积极引导优势项目落地，尤其是引导上下游产业协作及不同产业对接融合，实现布局集中、用地集约、产业集聚。

杭州市以片区为导向、以工业为重点，细化排定试点2024~2026年三年行动计划，落实到具体地块，全部矢量上图。三年计划实施低效用地再开发124623亩，其中低效工业用地49918亩。

金华市对标国土空间规划“市级总规—县级总规—单元（街区）详规—地块详规”4个层面规划设置，打造“全市纲要—县（市、区）专项规划—再开发单元规划—项目实施方案”4个层级规划，以“全尺度全链条”的规划体系引领低效用地再开发。

杭州市萧山区衙前镇作为工业重镇，在18平方公里镇域内就有世界500强企业1家、全国民营企业500强3家，但城镇开发边界内建成面积达98%，其中工业用地占比63%，已无增量发展空间。借助试点，衙前镇决定实施全域低效用地再开发。该镇按照“全域同谋、多规同绘、多方同行”的原则，委托一家规划院同步编制镇国土空间详细规划、全域低效用地再开发规划和产业规划，从顶层设计上实现多规融合，在“一张图”上对各类要素进行统筹协调与配置。通过低效用地再开发规划，全镇域被划分为钢构战兴产业区、专精特新产业区、文旅融合产业区、纤纺研创产业区和生态农旅共富区5个片区，形成集聚效应。同时，该镇划定衙前地铁站、萧明线、运河名镇等7个再开发规划单元，排定69个具体项目，涉及土地3020亩，分区域逐步实施，改造完成后将新增产业空间117万平方米。

向政策要空间

金华市位于浙江的地理中心，区位优势造就了天然的枢纽优势。2024年，金华快递业务量达171.9亿件，连续5年居全国首位。今年1月，金华（义乌）正式成为全国14个中欧班列集结中心之一，金华国际陆港枢纽能级得到进一步提升。在华东联运港中欧班列集结中心热火朝天的施工现场，金华市自然资源和规划局党委副书记、副局长楼海英介绍，该项目分为13个子项目，对照每个进度节点，市政府定期通报进展迟缓的子项目，督促主责部门打通堵点卡点。项目的用地保障，主要来自低效用地再开发。

2019年，金丽温铁路有限责任公司以划拨方式取得项目区2666亩土地，除约202亩用于铁路改扩建外，余下土地的开发建设已不能满足国际陆港枢纽规划的战略要求。金华市政府与中国铁路上海局集团有限公司经过充分协商，签订土地分割移交协议，无偿收回2463亩划拨土地，再通过挂牌方式引进金华市交通投资集团有限公司，实现“物流﹢产业﹢贸易”一体化运营。

同样，浙江各级政府积极出谋划策，推动低效用地再开发试点顺利实施。

省级层面出台了开展低效工业用地整治的意见和进一步提升土地节约集约利用水平的20条硬措施，建立了贯通省、市、县3个层级的工作联动机制，创新实施存量建设用地盘活3∶1挂钩激励、省政府督查激励、年度综合考评激励3项激励机制，并提取土地出让收入0.5%以上作为“腾笼换鸟”专项经费，支持低效工业用地整治。

各试点市均建立了相应工作体系、政策体系和制度体系，因地制宜谋划低效用地再开发重点方向，探索多样化开发模式，打造了一批“退二优二”型、“退二进三”型、成片开发型、提高效率型、行业整治型、立体综合开发型、产城融合型等典型样板。

萧山区推出一系列“真金白银”的试点政策释放红利。一是给全区约1.3万亩符合条件的历史遗留用地完善手续。预计可节约10216亩新增建设用地指标、8289亩耕地占补平衡指标和52.6亿元指标费用，大幅减轻用地单位征地成本。二是实行再开发续期费用大幅优惠。以亩产效益综合评价等级为C、D类的企业为例，实施存量低效工业用地再开发时，续期标准可参照B类标准执行，土地出让金可分别减少50%和61.5%，续期年限可从2~3年提高至最高10年。三是实施土地用途转换，降低企业财务成本，“工改商”再开发项目按照新用地条件下与原用地条件下市场评估价差额的80%补缴土地价款，“商改商”改扩建项目按市场评估价差额的55%~80%补缴土地价款。

衙前镇对村集体旧厂房更新改造进行补助，给予项目设计费用100%补助，建设周期内按土地3万元/亩/年进行村级收益补助，建设费用按照新建地上建筑面积80元/平方米、地下建筑面积160元/平方米给予补助。受益于该政策，已建成投产的项漾产业园项目共收到补助资金953万元。

向市场要空间

以提高用地质效为目标，浙江充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。发挥市场机制的作用，依靠完善的市场体系，不仅涵盖政府储备、提供基础保障等手段，融合了资金、技术、数据等换取空间的要素，而且汇集了各方参与主体。

永康市现代五金科技产业园陶瓷厂区块项目，就是体现了市场各方合力的成功案例。

该项目占地340.84亩，改造前包括1家国有陶瓷厂及50余家承租户、5家私营企业和苏溪村用地；企业亩均税收低于1万元，苏溪村集体年收入不足永康同类型村庄的1/3。

改，必须改！各家经营主体达成了共识。

永康市将该项目作为首个国企与私企联合开发项目，决心打造永康产业转型升级的“发动机”。

永康市采用“政企村协同”模式，通过“集中收回、统一规划、腾挪置换、权属重构”方式推进低效用地再开发，涉及国企、私企和村集体用地，分别采用相应方式进行置换。通过改造，用地规划综合容积率由0.21提升至3.71，总建筑面积达96万平方米，发展空间提升近18倍。国企获得约150亩用地、配套用房13万平方米、标准化厂房约27万平方米；私企解决了用地历史遗留问题，走出“化圈解链”困境；苏溪村获得安置用地1.2万平方米、建筑面积约4万平方米，村集体每年增加收益约600万元。

目前，现代五金科技产业园成功引入投资50亿元的星能新材料项目，并将设立人才创业创新中心、孵化中心和科研院所，计划招引10亿元以上强链补链关键项目，进一步优化五金产业结构，打造集智能、高效、创新于一体的产业社区，预计整个项目年产值超过40亿元，亩均税收超过30万元。

向创新要空间

一向敢立潮头的浙江，自然不会吝惜在试点中施展创新的才华。府院联动收储，跨所有权、跨使用权、跨地类、跨产业等激活低效用地的探索实践在各地开枝散叶、异彩纷呈。

杭州市余杭区鸬鸟镇仙佰坑村山清水秀，通过杭长高速与杭州主城区及周边县镇相连。村中有一处茑湖温泉矿，出水量约450立方米/天，出水温度约38摄氏度，符合温泉项目开发条件。为了充分利用该村区位优势和资源禀赋，余杭区在全省首次实现“建设用地使用权﹢地热采矿权”组合出让。项目计划3年内完工，打造占地280亩，集温泉酒店、会展中心、商业购物与游乐功能于一体的大型文旅项目，对优化片区用地结构、补齐配套短板发挥重要作用。

根据杭州市规划和自然资源局余杭分局组织的专家论证，项目建成后每年可接待70万名游客、创造营收约3亿元，较原用地企业经营的漂流等项目收益提高近150倍。新业主余杭区交投集团负责人自豪地说：“我们眼睛不止盯在赚钱上，项目预计提供400个就业岗位，并与当地民宿等产业形成错位发展，为吸引青年人才回乡，推动余杭西部富美和乡村振兴贡献国企力量。”

经验成熟了，就上升为制度。余杭区印发推进试点工作实施细则，鼓励各镇村积极探索资源资产组合供应。在特定国土空间范围内，出让人可将符合规划、权属清晰的采矿权、水域养殖权、水域经营权、特许经营权等各类资源资产的使用条件、开发要求、标的价值、溢价比例等纳入供应方案，公开组织出让，分别签订合同，并按照“谁提出、谁监管”的原则落实后续监管。

鸿鹄之志，笃行不息。凭借规划、政策、市场、创新这4件法宝，浙江将每一寸土地产生更大效益的主观意愿转化为客观现实，在高质量发展新征程中昂首阔步，为率先实现现代化开辟新的广阔空间。

（中国自然资源报）