导语

高质量发展进程中，新产业新业态是培育新质生产力的关键，土地要素的高效配置与创新利用至关重要。然而，传统规划和土地政策存在供给刚性、模式单一等问题，难以适配新发展需求。

对此，自然资源部出台支持政策，各地积极探索形成可复制的用地创新实践。在全国精选的19个案例中，杭州5个样本立足本地特色，精准破解用地难题，成效显著。

近期，将陆续展示这5个杭州案例，拆解其创新逻辑与实践成效，为进一步破解发展难题、激发空间活力提供更全面的参考与启发。

案例背景

随着私家车普及和地铁网络持续完善，城市传统公交出行占比逐步降低，部分公交场站面临功能单一、空间利用不充分的挑战。如何在坚守公交基本功能底线的前提下，盘活此类存量公共空间资产，实现“空间集约利用、功能多元提升、运营可持续”的多重目标，成为推进城市高质量发展的重要课题。

杭州市城投集团立足城市发展全局，以系统思维统筹推进主城区11个存量公交场站更新改造，创新推出“功能混合兼容+三维分层登记+资金平衡运营”的政策与实践 组合拳，因地制宜叠加保障房、社区配套、商业办公等多元功能，通过空间功能重构激活存量资产价值，探索出一条存量公共设施空间优化利用的可持续路径。

政策依据

本次案例的政策创新以“存量激活、功能融合、集约高效”为核心，依托国家与市级政策构建多维支撑体系：

自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）明确轨道交通、公共设施等地上地下空间综合开发节地模式，需要整体规划建设的，实行一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权。

杭州市人民政府办公厅《关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施 意见》（杭政办函〔2025〕47号）提出支持单一性质用地兼容其他功能，明确不同性质用地允许兼容其他建筑功能的范围（环境敏感用地除外）及比例（15%—30%），为公交场站叠加多元功能提供具体操作指引。

创新举措

举措1：制定混合兼容规则，明确功能叠加边界

以政策为依据，加快修订《杭州市城市规划管理技术规定》，建立健全用地混合和功能兼容正负面清单。明确公交场站作为单一用地性质，在新建或存量更新过程中可 兼容15%~30%的其他功能（如保障性租赁住房、社区服务、商业办公等）；若兼容比例超过30%，则按混合用地管理，既保障公交核心功能不受影响，又为功能融合预留充足空间，有效破解传统单一用地功能固化的限制。

举措2：聚焦民生需求，完善社区生活圈功能

坚持以人民为中心，在保障公交基本运营功能的基础上，精准对接周边社区发展需求。通过充分调研周边公共服务缺口，因地制宜增加“一老一小”服务设施、保障性租赁住房、社会停车场、商业办公、工业研发等多元城市配套，使公交场站从单纯的交通中转“过渡区”转变为便民利民的社区“目的地”。同时积极引导原产权人参与更新开发，既增加地方固定资产投资、激发各类主体投资积极性，又有效盘活闲置国有资产，实现多方共赢。

举措3：科学统筹规划，按需实施复合开发

遵循“需求优先、功能互利、风险可控”原则，构建系统化复合利用决策机制。综合考量公交场站的区位条件、场地规模、周边人口密度、邻避效应等多重因素，科学确定混合功能类型及兼容比例；严格按照法定流程开展规划优化，避免盲目开发。通过立体化、复合化开发设计，大幅提升空间利用效率，首批11个项目平均容积率由0.28提升至2.15，总建筑面积由9万平方米增至 72万平方米，实现存量空间的高效增值。

举措4：创新三维分层登记，显化资产价值

针对复合利用项目多功能、多层级的空间特征，深化国有建设用地使用权分层登记实践。研究解决分层设立的权属界限界定问题，以项目实际占用的三维空间范围进行确权，开展不动产登记；创新采用三维“立体空间图”替代传统“宗地平面图”，全面清晰反映建构筑物的空间布局与权属边界，精准登记国有建设用地使用权和地上建构筑物所有权。通过三维分层登记，明确不同功能区域的产权归属，充分显化各部分资产价值，为后续运营、交易奠定基础。

举措5：构建资金平衡机制，保障可持续运营

坚持“谁供地、谁受益”“谁投资、谁受益”的市场化原则，建立多元化资金平衡模式。复合功能部分（如保障性租赁住房、商办空间）由国有资本或社会资本投资开发，收益用于弥补公交场站运营成本或反哺城市公共服务。首批11个项目通过该模式实现总体资金平衡，既减轻了财政压力，又保障了项目的长期可持续运营。

实施成效

空间利用效率大幅提升：首批11个存量公交场站经复合开发后，平均容积率从0.28提升至2.15，总建筑面积从9万平方米增至72万平方米，存量空间实现高效盘活，城市土地集约利用水平显著提高。

城市功能与民生福祉同步改善：项目叠加的“一老一小”服务、保障性租赁住房、社会停车等功能，有效填补了周边社区公共服务缺口，提升了居民生活便利性，实现了从“单一交通功能”到“复合型社区枢纽”的转型。

资产价值与运营效能双提升：通过功能重构与三维分层登记，闲置国有资产价值充分显化，首批项目实现总体资金平衡，形成“盘活存量—功能提升—收益反哺”的良性循环，为同类存量公共设施更新开发提供了可复制的“政策+实践+资金”组合方案。

七堡停车场（兼容保障性租赁住房）

七堡停车场（兼容保障性租赁住房）

池华街公交站 （兼容保障性住房与社区配套服务设施）

（利用处）